如何分析1993-2006年中国城乡低保制度的发展现状？

如何分析1993-2006年中国城乡低保制度的发展现状？ 中国城乡低保制度的发展，从1993年6月上海市首创"城市居民最低生活保障线制度”算 起，已经有13年的历史了。13年来，作为一项普遍的、有效的社会政策，城乡低保制度对保护 贫弱群体与构建和谐社会发挥了巨大的作用。因此，在13年后的今天，回顾城乡低保制度发展 的历史，对制度的现状和未来发展作出评估，应该是一项饶有兴味的亊情。 一、城乡最低生活保障制度的历史演进 所谓“最低生活保障（简称‘低保’）制度”，即“根据维持最起码的生活水平的消费需 求设立一个最低生活保障标准，每一个公民，当其收入水平低于最低生活保障标准而生活发生 困难时，都有权利得到政府按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助。” ^ 因为迄今为止，中国社会仍然是城乡二元社会，从20世纪90年代开始的建立最低生活保障 制度，中国政府仍然还是按将城市和农村分为两个相对独立部分的思路在进行。 (—)城市居民最低生活保障制度的历史演进 1993年6月1日，上海市政府宣布，建立"城市居民最低生活保障线制度”，由此拉开了中 国社会救济制度改革的序幕。上海市的这项制度规定，凡城市居民，家庭人均收入低于市府规 定的最低生活保障线（当时的标准是月人均120元），都有权向政府有关部门申请社会救助。 12年来，城市低保制度经历了两大发展阶段，即1993—1999年的“创立和推广阶段"和 1999 年至今的M提高和完善阶段”。 1城市最低保障制度的建立和推广阶段。第一阶段，城市最低保障制度历时七年，完成了全国普遍建立的历史使命。首先，城市最低保障制度的建立主要体现在一些城市地方政府的政策创新和自发管理上。继上海之后，大连、青岛、烟台、福州、厦门、广州等东部沿海城市纷纷加入到个性化创新体系的行列；1995年，该体系被民政部批准，中央相关职能部门g。并决定在全国范围内组织推广。这一制度再次成为国务院的一项重要决定，国务院发布了《关于建立各地城镇居民最低生活保障制度的通知》，要求到20世纪末，全国所有城市都要建立最低生活保障制度。到1999年，在中华人民共和国成立50周年前夕，民政部宣布全国668个市、1638个县的城镇都设立了最低里数。城镇居民安全保障体系（见表1）。1999年颁布的《城镇居民最低生活保障条例》标志着这一制度已成为中华人民共和国的一项正式法律制度和一项长期的基本国策。2。完善和完善城市最低保障制度的阶段。随着新世纪的到来，城市最低保障制度的发展进入了第二阶段。在这一阶段，我国城市最低保障制度起步4年，突破了“资金瓶颈”，发挥了应有的作用。在建立过程的第一阶段，当时的政策取向是城市最低生活费用主要由地方财政承担。这就产生了一个悖论：经济发展水平越落后，地方政府的财政困难就越大。城市面临的人越多，它的资本就越多。在这种政策背景下，城市最低生活保障制度并没有真正起到保障城市贫困弱势群体最低生活水平的作用。在全国各市、县、镇建立最低生活保障制度后，城镇最低生活保障支出从2003年的150亿元增加到2003年的220亿元，最低生活保障人数稳定在2200万人左右。因此，完善城市最低保障制度的重点是“配套措施”和“分类救济”。所谓“扶持措施”，是指为解决最低生活水准在医疗、儿童教育、住房和冬季供暖（北方）等方面面临的实际问题而采取的扶持政策。所谓“分类救助”，是指在最低生活保障家庭中，特别是老年人、未成年人、残疾人、重病等特殊家庭所采取的特殊政策。民政部于2003发布了有关事项的通知。城市医疗救助制度的建立；2004，民政部、建设部等联合颁布了《城乡最低收入家庭廉租住房管理办法》，民政部和教育部联合下发了关于进一步完善城乡特殊困难教育和教育工作的通知。民政部发布关于做好普通高校毕业生救助工作的通知。2004年初以来，民政部积极与其他有关政府部门协商，总结并推广了部分省市的经验，并开始探索和建立城市最低保障制度为主体。实行优惠政策和临时救济制度。医疗救助、教育救助、住房救助等综合社会救助体系，力求解决城镇贫困居民的更多实际困难。 农村最低生活保障制度的历史演进 在城市低保制度发展的同时，农村低保制度和社会救助体系也有很大的发展。实际上，最 初提出“最低生活保障”这一概念，在农村更早于城市。1990年，山西省在进行建立农村社会 保障体系试点时，就提出了类似的概念。但是囿于种种原因，这个政策创意当时在农村并没有 能够发展成为可行的社会政策。 在20世纪90年代中期创立城市低保制度的过程中，农村最低生活保障的问题再次被提出。 1996年民政部办公厅下发的〈关于加快农村社会保障体系建设的意见》中明确指出：“农村低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人□按最低生活保障标准 进行差额补助的制度"。同时，在这个文件中，也确立了 “保障资金由当地各级•财政和村集体 分担”的筹资原则。 此时，上海、北京、广东、辽宁等省市纷纷提出“全面推进城乡最低生活保障制度”的政策。到2003年，民政部官员透露，15个省的2037个县、市建立了农村最低生活保障制度，最低生活保障制度为404万，约占农业人口的0.4%，最低生活保障基金8亿元。为此，民政部发布了一份文件，要求各地对特困农民进行全面调查，希望中央政府给予农村最低财政支持。但由于想法不一致，计划被搁置了。相反，要在不实行最低生活水平的地区(主要是中西部发展中地区)建立农村特困救济制度。因此，在广大农村地区，农村最低保障制度与农村特困救济制度“双轨并行”的局面。党的十六届四中全会以来，特别是在构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村这两个战略目标确立之后，地方政府的积极性得到了调动。农村最低保障制度建设已明显步入快车道。到2005年底，13个省的1308个县(市)建立了农村最低生活保障制度，825万名村民和406万户家庭得到农村最低生活保障的援助。农村生活津贴增加到18个省，1791个县(市)，有1509万人，743万个家庭得到最低生活补助。与此同时，729万人、308万家庭获得特困救济。2005年农村最低生活津贴支出22.4亿元，2006年农村最低生活津贴支出36.9亿元。此外，255万名“三无老人”得到“五项保障”的支持，其中包括在24000多个不同类型的养老院中度过晚年的50多万老年人。